Febrero 2015

El jueves 12 de febrero de 2015, el Ing. Julio Alfonso López Hernández, Coordinador de Atención a Emergencias y Consejos de Cuenca Organismo de Cuenca Noroeste, acudió a las instalaciones de El Colegio de Sonora a fin de compartir información sobre los Consejos de Cuenca en México con el equipo de Estudios de Gestión Hídrica e investigadores interesados en el tema. El Ing. López Hernández organizó la información presentada en 5 aspectos:

1. Antecedentes del modelo actual de gestión del agua

Durante las primeras décadas del México independiente, los gobiernos estatales y municipales y particulares eran los encargados de suministrar el agua. Desde la segunda mitad del siglo XX se inicia el proceso de centralización de la administración del recurso. Para ello, en 1853 se creó el Ministerio de Fomento, Colonización e Industria y Comercio, y la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización. En 1988, mediante la expedición de la Ley de Vías Generales de Comunicación se otorgó facultades al ejecutivo federal para la vigilancia y reglamentación del uso del agua. En 1910, se publica la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal donde se declara que las aguas federales son de dominio público y de uso común, y sólo el gobierno federal tendría facultades para otorgar concesiones. En 1917, el control de la nación sobre los recursos hídricos se incorpora en el art. 27 Constitucional.

En los 40s se crean las Comisiones Ejecutivas de Cuenca de Ríos que funcionaron hasta los 70s, como organismos encargados de planear el desarrollo regional y ejecutar obras de infraestructura hidráulica, riego, agua potable y control de inundaciones, eran financiadas por el gobierno federal. Las Comisiones retoman el modelo estadounidense establecido por la Tenessee Valley Authority, y son el antecedente de manejo de agua por cuencas hidrológicas en México. De 1975 a 1977, la Secretaría de Recursos Hidráulicos concibió el manejo de sistemas hidrológicos regionales.

A finales del siglo XX se hicieron más evidentes los problemas de sobreexplotación de mantos acuíferos y los conflictos sociales provocados por la falta de consenso por la distribución del agua. Entonces, se emprenden revisiones a las políticas hídricas prevalecientes y se crean los consejos de cuenca. Al desarrollarse estudios de los recursos hidráulicos de las diversas regiones del país con enfoque de cuenca, se determinó la creación de una comisión intergubernamental, denominada “Comité Consultivo de la Cuenca Lerma-Chapala”, que a pesar de no contar con participación social, se considera el antecedente inmediato de los actuales consejos de cuenca.

El 16 de enero de 1989 se crea la Comisión Nacional del Agua, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. En 1992 se expide la Ley de Aguas Nacionales, que incorpora la figura de los consejos de cuenca, y la participación de los usuarios en ellos, con el principio de descentralización como base de la política hídrica nacional. En 2004 se reformó la LAN para adoptar la gestión integral de los recursos hídricos (GIRH). Este modelo plantea la descentralización de la toma de decisiones, la inclusión de los tres órdenes de gobierno, la participación social y utiliza un enfoque de cuenca. Bajo este modelo el ejecutivo federal (a través de CONAGUA) ejerce autoridad sobre el control y la administración de las aguas nacionales, en el ámbito regional los organismos de cuenca son ejecutores, mientras que los consejos de cuenca constituyen la instancia de coordinación entre los 3 órdenes de gobierno y son órganos de concertación, consulta y asesoría de usuarios y organizaciones de la sociedad.

2. Evolución, atribuciones y situación actual de los consejos

• En 1997 se crea la Gerencia de Consejos de Cuenca.
• En 1998 se redefinió la competencia geográfica de las gerencias regionales.
• De 1992 a 2000, el Consejo Técnico de CONAGUA, aprobó la creación de 26 consejos de cuenca.
• A partir de 1997, surgen los órganos auxiliares (Comisiones de Cuenca, Comités de Cuenca, Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS) y Comités de Playas Limpias) con el objetivo de apoyar a los consejos de cuenca en la gestión del agua.
• La reforma a la LAN de 2004 fortaleció a los consejos de cuenca con mayores atribuciones para la coordinación intergubernamental y la concertación entre organizaciones de usuarios y de la sociedad.

El artículo 13 bis 3 de la LAN concede las siguientes atribuciones a los consejos de cuenca: apoyar la planeación y programación hídrica descentralizada, fomentar la corresponsabilidad de los usuarios del agua, consensar las acciones de gobierno y contribuir a la gestión integrada de los recursos hídricos.

Actualmente, existen 26 consejos de cuenca y 205 órganos auxiliares, 34 comisiones de cuenca, 45 comités de cuenca, 87 comités técnicos de aguas subterráneas y 39 comités de playas limpias.

• El 25 de octubre de 2007, el consejo técnico de CONAGUA tomó el acuerdo de realizar un proceso de “perfeccionamiento de los consejos de cuenca”, consistente en: reactivar los comités de usuarios y de la sociedad organizada, instalar la asamblea general de usuarios, gestionar vocalías federales y municipales, aprobar sus reglas de integración, operación y funcionamiento, instalar la gerencia operativa y elegir al presidente del consejo de cuenca.
• La estructura de los consejos perfeccionados es: vocales del gobierno federal (representantes de SEMARNAT, SHCP, SEDESOL, SAGARPA, Energía, Economía, Salud), vocales de los gobiernos estatales comprendidos por la cuenca (Comisión Estatal del Agua), vocales de los gobiernos municipales, vocales de usuarios y de la sociedad organizada (por cada uso de agua y de los sectores pro-equidad de género, indígena, ambientalista, ecologista y forestal), asamblea general de usuarios, comité directivo, comisión de operación y vigilancia, gerencia operativa, comisiones y comités de cuenca.

3. Problemática de su estructura y operación

Los consejos enfrentan dificultades para que los diferentes sectores productivos estén representados y que haya participación activa de instituciones académicas y organizaciones ambientalistas. Por la parte operativa, los consejos enfrentan limitaciones para dar tratamiento efectivo a los principales asuntos vinculados a sus funciones de gestión del agua, así como para que sus acuerdos no se contrapongan a las decisiones de CONAGUA. También, se carece de un reglamento actualizado de la LAN que precise los contenidos de las reglas generales de integración, organización y funcionamiento que cada consejo debe adoptar.

Los consejos de cuenca tienen un bajo nivel de intervención en la preparación de los planes hídricos regionales y estatales, que en muchos casos su participación se limita a convalidar el contenido de estos. La limitada coordinación interinstitucional reduce la disponibilidad de información sobre programas, proyectos e inversiones que las dependencias federales y estatales ejecutan en las cuencas y que forman parte de la gestión integrada del agua.

En materia de financiamiento, los consejos dependen de los subsidios de CONAGUA y de los gobiernos locales, y en pocos casos, de las aportaciones de particulares. Por ello se exploran posibilidades de constituirse en organizaciones civiles y crear fideicomisos.

Otra limitante es la insuficiente capacitación de los consejos para promover, coordinar, concertar y planear acciones y sobre sus funciones y alcances en materia de gestión de agua.

4. Recomendaciones sobre las tareas a realizar en materia de coordinación

Se propone que la Gerencia de Consejos de Cuenca y el personal de consejos de cuenca, lleven a cabo:

• La reactivación de los consejos que presentan un desarrollo bajo y la consolidación de aquellos caracterizados con un desarrollo medio, según la clasificación arrojada por un estudio diagnóstico.
• Que los 26 consejos de cuenca formulen e instrumenten programas para prevenir y mitigar los efectos de la sequía.
• Reactivar la comunicación entre los comités internos de coordinación de los consejos en los organismos de cuenca para general unidad de criterios en la información que se proporciona a los vocales y para la atención y seguimiento de acuerdos que deba seguir CONAGUA.
• Desarrollar estrategias y líneas de acción para los consejos de cuenca con base al Programa Nacional Hídrico 2013-2014.
• Proponer modificaciones a la ley de aguas nacionales para fortalecer las atribuciones de los consejos de cuenca.

5. Comentarios finales

El Ing. López Hernández sugiere poner en práctica el enfoque de manejo adaptativo del agua, el cual busca incrementar la capacidad adaptativa del sistema hídrico bajo un manejo integral en condiciones de incertidumbre y riesgo. El modelo tiene dos vertientes: 1) el manejo, que apoya a los actores involucrados en la gestión del agua para entender, ajustar y planificar proyectos ante incertidumbre y complejidad de condiciones, y 2) el aprendizaje, como proceso sistemático para mejorar las políticas y prácticas de gestión a partir de los resultados obtenidos de las estrategias implementadas anteriormente.

Para potenciar la gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) se propone que la sustentabilidad sea una meta relevante, ampliar la participación social, realizar un análisis transectorial, lograr una gobernanza policéntrica y descentralizada y la atención integral de cuencas.